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自中國與日本於1895年簽訂《馬關條約》後，外國人可於中國各條約港設置配有機器的廠房。為了擴張在華勢力，各國旋即於各條約港設廠，商品的出入口數量增加，促使沿海條約港蓬勃發展，當中尤以位於中國北部的天津與大連為甚。受外資設廠影響，華人亦相繼於中國各地（包括內陸）成立配置機器的工廠。可是，華商隨即發現難以將原料與貨品自內陸工廠運送至市場，此問題到二十世紀初中國鐵路網絡快速發展後得到解決。至1913年，中國建造了超過6,000哩的鐵路，連接內陸城市至沿海港口。

中國的工業、港口與鐵路快速發展，令各城市可以直接將商品出入口，降低了香港作為中國貿易轉口港的重要性。二十年間，香港在中國貿易所佔份額從1900年的41.41%跌至1920年的22.05%。1900年，參與對華貿易船隻數目佔對外貿易船隻總數的84.9%，而參與對華貿易船隻噸位佔對外貿易船隻總噸位的55.3%。在1920年，香港參與對華與對外貿易的船隻總數雙雙下跌。對華貿易船隻的數量跌至佔總數的79.1%。對華貿易船隻噸位有輕微升幅，但因為對外貿易船隻總噸位大幅上升，故此對華貿易船隻噸位所佔份額下跌至41.7%。數字反映香港的貿易愈趨國際化，減少對中國的依賴。^[3]

表1：1900和1920年的香港對外貿易統計數據^[4]

圖1：1912年的香港港口

圖2：1920年代的香港港口，與圖1相比，船隻數量有所增加

有見及香港貿易角色轉變，加上鐵路在中國貿易所擔當的角色日漸吃重，香港殖民地政府認為有必要改善港口設施及管理，並決定諮詢專業港口工程師，就如何改善作出建議。殖民地政府於1920年委任皇家工程顧問庫德先生(Messrs. Coode)、菲茨莫里斯(Fitzmaurice)、韋遜及米切爾公司(Wilson & Mitchell)和MM. Inst. C.E.，研究和建議如何改善港口設施與管理。經兩年研究，工程顧問在1922年11月向殖民地政府提交報告，報告建議在紅磡灣進行填海工程，以興建貨倉和六個可容納吃水35呎船隻的碼頭。報告指出，藉着鐵路系統，紅磡灣的貨倉和新碼頭可進一步促進對華貿易。另一方面，由於蘇彝士運河的加深和擴闊工程當時快將完工，工程師預計國際貿易將在十年內使用吃水35呎的船隻，因此紅磡灣工程有助促進本港的國際貿易。^[5]

為解決香港缺乏碼頭的問題，工程顧問向政府提出三個建議︰其一為設立港口信託以接管現有碼頭，港口信託亦會管理日後所有新建的碼頭；其二為向現時碼頭持有人或其他有興趣自資興建碼頭的公司提供土地；其三為政府出資興建新碼頭，並將碼頭租予私人公司經營。^[6]

為加強香港島與九龍半島之間的交通往來，工程顧問建議提供可運載馬匹及汽車的渡輪服務，此舉同時可以促進香港貿易發展。^[7]

殖民地政府在收到顧問報告後，於1923年徵詢香港總商會的意見。當時商會會員為歐洲商人，大多反對設立港口信託，但大致支持紅磡灣填海與興建碼頭的計劃。同時，商會建議政府改善西角（現今的西環）的航運與碼頭設施、在北角加建航運及碼頭設施、在九龍角（現今的尖沙咀）建立濕塢，以及在維多利亞（現今的中環）設立客運站。

為落實工程顧問的建議，殖民地政府認為有需要成立獨立部門管理港口發展。為此，港口發展局於1924年自工務局分拆出來，獨立成局。因應總商會的意見與提議，政府決定進行研究以詳細規劃香港港口的發展。殖民地政府委任土木及港口工程師約翰‧鄧肯為港口發展局首長，並指示他就香港港口提交發展方案。約翰‧鄧肯在1924年12月12日向政府提交報告書。^[8]

鄧肯在報告書中提出多項改善和發展港口的建議，包括在北角、堅尼地城、紅磡灣、九龍角及灣仔灣加建泊位和貨倉，以及改善現有的泊位及貨倉；於中環發展渡輪碼頭及客貨運站；在中環與佐敦道之間設立汽車渡輪服務；改善位於銅鑼灣和旺角嘴（現今的旺角西部）的避風港；以及改良海港巡查、潮汐及海流檢測、海面狀況及海港建設工程的記錄系統。鄧肯亦建議政府成立港口管理諮詢機構，協助政府制定港口發展政策。由該機構負責研究和觀察交通及海港狀況，並以有關結果為基礎，向政府提出建議。鄧肯認為，政府無須立即採用和實施所有建議，反而應在實施前衡量建議的必要性並作出所需修訂，以切合港口發展的實際需要。^[9]

殖民地政府收到報告後，就報告內容向香港總商會徵詢意見。香港總商會與香港中華總商會合作，在1925年2月和3月於大會堂舉行兩場會議，討論報告內容。出席人士包括商會成員、政府官員及約翰‧鄧肯。經詳細討論後，各方皆認為政府應先實施在北角與堅尼地城興建航運設施的建議，並設立汽車渡輪服務。^[10]

不幸地，鄧肯提出的建議大部分無法落實。1922年海員大罷工，加上多宗事件（包括1925年5月上海棉花廠工人被日本人殺害、1925年5月30日英國警察在上海殺死示威者、1925年6月23日示威者於沙基被屠殺），以及新成立的中國共產黨所提倡的反資本主義與反帝國主義路線，觸發香港在1925年6月有連串示威及抵制行動。省港工人展開大罷工，大量華人海員與勞工返回廣東，亦有一些罷工工人組成團隊封鎖香港海港，最終癱瘓殖民地。罷工與抵制行動持續一年零四個月，至1926年10月隨着廣東政府專注北伐才告結束。^[11]

此次罷工及抵制行動嚴重影響香港的貿易及航運。從事貿易的船隻數目由1924年的764,492艘急跌至1925年的379,177艘，至1926年再跌至310,361艘。船隻噸位總數則由1924年的56,731,077噸跌至1925年的41,469,584噸，1926年再進一步跌至36,821,364噸，嚴重影響殖民地政府的財政。面對1925與1926年的財政赤字，政府嘗試通過重組部門和減省非必要支出以縮減開支。由於港督金文泰(Cecil Clementi)爵士認為合併港口發展局及工務局能使部門運作更有效及更具成本效益，港口發展局於1926年重歸工務局管轄。此舉令鄧肯的報告書裏大部分建議無法落實，最終只有設立汽車渡輪服務與成立港口管理諮詢機構的建議得以實施。^[12]

表2：1924-1939年的香港總貿易統計數據^[13]

為改善渡輪服務質素，殖民地政府於1917年通過渡輪條例，規定除獲得政府豁免，否則公司必須先通過公開競投獲得牌照，方可營運渡輪服務。獲得營運牌照的渡輪公司須遵守標書所載在營運服務方面有關渡輪規格、收費、班次等的必要條件，同時亦須向政府繳交專營權費。由於政府早於1902年已通過規管天星小輪公司的條例，該公司獲豁免不受渡輪條例規管。1919至1921年間，政府共向三間公司發出三個渡輪牌照，以供營運來往香港島與九龍半島和香港島與新界的航線。由於三間渡輪公司均未能提供良好服務，政府於1923年（即第一次牌照到期時）重新招標，並由同年成立的香港油蔴地小輪船有限公司投得牌照。香港油蔴地小輪船有限公司由一班華商精英管理，由於他們願意投入精力與資金改善渡輪服務，政府於1920至1930年代向其發出數個營運其他航線的渡輪牌照。^[14]

天星小輪自1918年起使用九龍碼頭貨倉有限公司設有吊臂與吊籃的船隻提供汽車渡輪服務。政府在1924年決定考慮鄧肯所提有關設立汽車渡輪服務的方案時，天星小輪表示感興趣。1928年，政府修改方案後正式提出設立汽車渡輪服務。有見來往租庇利街與佐敦道的汽車渡輪碼頭建造工程完工在即，政府於1932年正式為汽車渡輪服務招標。天星小輪因不同意政府在1928年提出有關營運汽車渡輪服務的修訂條件而未有參與投標。積極進取的香港油蔴地小輪船有限公司遞交了標書，且因擁有良好服務記錄及能符合政府的要求而投得有關牌照，於1933年1月1日正式開展汽車渡輪服務。^[15]

政府亦接納了鄧肯有關成立港口管理諮詢機構的建議。經過五年的考慮與準備，港口諮詢委員會終在1929年成立，負責向政府就港口的發展與管理提出建議。委員會由船政廳長擔任主席一職，並由12名委員組成，包括政府官員和來自香港總商會及香港中華總商會的代表。然而，政府於1931年解散委員會，另行成立一個規模較小但具相同職能的港口諮詢委員會。新委員會以輔政司為主席，並由七名委員組成，包括政府官員和由香港總商會、華人組織及皇家海軍提名的非官方委員。^[16]

省港大罷工過後，經濟大蕭條隨即於1930年代初爆發，影響全球經濟。與此同時，日本在1931年侵華，旋即控制中國東北部沿海地區，繼而於1937年後侵略西南部沿海地區，並分別於1938與1939年佔領廣州及深圳，戰事令香港航運及貿易毀於一旦。雖然船隻總噸位在1926至1929年間從36,821,364噸上升至47,186,181噸，但在1929年後數字持續下降，至1939年下跌至30,897,948噸。船隻數目亦由1926年的310,361艘跌至1929年的300,557艘，其後在1939年更跌至74,617艘。(表2)^[17]

圖3：1930年的香港港口

大量歐美企業在經濟大蕭條期間倒閉，使進出香港的歐、美以至其他國家的船隻數目下跌。另一方面，日本侵佔中國東北地區，使香港在1937年前再次成為對華貿易的重要國際港，其對華貿易份額因而上升。1926年，參與對華貿易船隻數目跌至只佔參與對外貿易船隻總數的63.3%，而參與對華貿易船隻噸位則急跌至只佔參與對外貿易船隻噸位的22.9%。至1931年，對華貿易船隻所佔百分比回升至77.9%，所佔總噸位則升至 41.5%。不過，對華貿易在香港整體貿易中仍佔少於一半的份額。^[18]

至1937年，參與對華與對外貿易的船隻數目進一步下跌。參與對華貿易船隻數目佔參與對外貿易船隻數目的73.4%。同年，船隻噸位亦告下跌。參與對華貿易的船隻噸位下跌至只有35.4%。日本於1939年佔領中國東南方沿海地區，導致整體船隻數量暴跌。參與對華貿易的船隻數目所佔百分比大跌至43.6%，總噸位所佔百分比只有19.5%。由此可見，香港貿易在接近1930年代末期再次減少對中國的依賴。^[19]

表3: 1926、1931、1937和1939年的香港對外貿易統計數據^[20]

殖民地政府於1899年通過碼頭條例，向所有碼頭擁有人發出長達50年的租約，租期至1949年。碼頭擁有人須就此繳交租金。在1899年後建成的碼頭，政府亦同樣向其擁有人發出以1949年為屆滿期限的租約。由於港督羅富國(Geoffry A. S. Northcote)爵士希望進行港口管理及發展的研究，以決定應由政府、港口信託、私人企業還是由以上各機構共同管理港口，因此，政府在1938年宣布所有碼頭在1949年租約期滿後均不會續約。在英國國務大臣協助下，殖民地政府於1940年委派前倫敦港務局總經理大衛‧奧雲(David J. Owen)爵士檢視香港海港設施，以及為香港未來港口發展及管理提出意見。大衛‧奧雲於1941年2月提交報告，可是因為香港在1941年12月至1945年8月遭日本佔領，令該報告在1945年9月香港重光後才可以再進行探討。^[21]

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